南洲山房----張烽益筆耕部落格

(本文為台灣勞工陣線2008勞動政策展望系列文章之ㄧ，本文為草稿，在此先行披露，由於是回顧性文章，因此其中有些文字是過去文章的整理匯整)

  2008台灣勞動政策展望----勞工退休保障篇

 壹、前言----壽命越長，越早退休的異象 

根據統計，台灣已經於1993年65歲以上人口超過7%，正式成為「高齡化社會」國家，2007年也達到10%，並預計在2018年達到14%，老化速度非常快速。而台灣隨著高齡化、少子化社會的來臨，老年人口比率快速上升，勞工老年退休生活的經濟保障更形重要。世界各國面對高齡化社會，紛紛配合延後退休年齡，但近年來，台灣因退休而離職的員工年齡卻反而有提早趨勢。

 根據行政院主計處「受雇員工動向調查」，2005年工業及服務業受雇員工平均退休年齡為54.9歲。若按領取勞工保險老年給付平均年齡觀察，2005年領取老年給付者平均為57.8歲，較2001年之59.1歲為低，顯示申領老年給付之年齡亦呈下降趨勢。

  若與各主要國家平均實際退休年齡相較，國內兩性實際退休年齡遠低於韓國、日本及美國。1999至2004年間，韓國男性實際退休年齡為70.0歲、日本69.3歲及美國64.2歲，台灣為61.8歲；同期間，韓國女性實際退休年齡為66.9歲、日本66.1歲、美國63.1歲，台灣女性為59.0歲。台灣的勞動力過早退出勞動市場，事實上，只是為了及早領取一次给付「入袋為安」。

 1.津貼加碼戰----「一次給付」的極限

 這種勞工的壽命延長，但卻提早退休的現象，主要是因為勞工的退休金給與，無論是勞保老年給付還是勞基法退休金，長久以來都是採取迴異於世界各國的「年金給付」方式，而採取「一次給付」方式，導致勞工普遍懷有先領一大筆錢「入袋為安」的心態。但是「一次給付」是否足以保障壽命越來越長的退休者，不無疑問。

 事實上，從近幾年各政黨對於「敬老津貼」或是「老農津貼」每逢選舉競相加碼的選舉策略而言，證明這個策略的有效性，也證明了自六十五歲開始發放的敬老津貼，對基層民眾是非常重要且受用的。原因就在於，勞工的退休金都是採取「一次給付」，基層勞工可能在不到十年之內，就已經花完當時領取的一次給付，因此才會對於六十五歲開始領取的津貼，懷有如此高的期待。但是敬老津貼的金額實在相當有限，因此，過去採取「一次給付」的勞工退休制度改革，絕對是刻不容緩的。

 2.改革的號角響起

 勞工退休金制度的改革，首先，自1958年開始實施的勞工保險條例，目前投保勞工人數高達875萬人，其中老年給付，由於職業生涯年資可累積計算，是廣大勞工最基本的退休保障，但由於採行「一次給付」方式，且主管機關考慮「道德風險」，投保薪資上限被過度壓抑而低估，導致勞保老年退休保障不足。其次，自1984年實施的勞基法，其勞工退休金只採計同一事業單位年資，導致台灣大多數勞工無法累計職業生涯不同事業單位之年資，無法達到領取退休金的資格。

上述的兩大重要的勞工退休制度，在2000年之後，有了重大改變。首先是2004年通過「勞工退休金條例」，改革勞基法當中的勞工退休金規定，其次，「勞保年金」的修法草案，也於2007 年6月在立法院通過委員會初審，進入最後的朝野協商階段。

 二、勞基法退休金的改革----勞退個人儲蓄帳戶

 長久以來，勞基法中的退休金制度一直為勞資雙方所詬病，勞方抱怨領不到，資方則抱怨付不出來。1984年實施的勞基法退休金制度，基本上是一個「國家強制的企業內福利」，這可從退休資格必須在同一事業單位工作滿 25年，或15年滿55歲以及完全由雇主提撥的「企業專屬性」以及「不可轉移性」可看出，這筆退休金是與勞工對於該企業的忠誠度是密切關連的。

這是典型的企業為吸引與留住員工所制訂的專屬該企業的福利誘因，歐美各國大型企業中多有實施，以吸引勞動力市場上最優秀的人才。不過，在台灣卻是很怪異地由政府立法強制企業實施，而實施之後，真正領得到退休金的大多是國公營事業與大型民營企業的勞工，這也符合這個制度只有大規模的企業才有本錢實施的最原始的「企業內福利」精神。這種不合理的制度，基本上就是國家逃避責任，完全撒手不管，然後強制交由企業主負擔。

 1.「三制並行」的勞退新制

這種大多數人都領不到的退休金制度，早就應該改弦更張，勞委會在趙守博與謝深山時代，是以附加年金保險的方式來因應，當時的規劃為將勞保與勞基法退休金整合為「勞工老年年金保險」，原有勞基法部分則更改為附加年金，並在勞基法修正草案中以附加年金保險的專章，取代原有的退休規定，預期改制後的勞保老年年金與勞基法附加年金的總共所得替代率為60％。這種以社會保險形式來取代舊制度，確實可以解決舊制度中不同雇主間年資不可累積、雇主不提撥等的問題。

但這種附加年金保險的方式，由於必須要國家來辦理相關行政事務，並且要時時注意保險的財務狀況，以調整提撥費率，與現行勞基法退休金制度，政府將責任完全推給企業主的情形相比，顯然國家的責任被加重了。也因此，到了許介圭時代，開始政策大轉彎，採取經建會的建議，以新加坡「公積金制」的精神研擬了「勞工退休金條例」，徹底擺脫國家負擔的責任，讓勞工自己養自己。而到了2000年政黨輪替之後，勞委會則採取「附加年金」、「個人帳戶」以及「商業年金保險」的「三制並行」的修法方向。

    2001年八月開始所召開的「經發會」，其中，最引起爭議也最受矚目的就是，達成勞基法勞工退休金改革，大幅修正為「三軌並行制」，現行勞退制度未來將改為退休時一次領取退休金的「個人帳戶制」、按月領取年金的「附加年金制」與商業保險的「其他年金制」等三選一的制度。

 2003年12月31日，立法院衛環委員會朝野協商確定，將勞工退休金條例從經發會中決議的「三軌並行」制，改採民進黨籍立委沈富雄所提議的「可攜式個人帳戶制」，由雇主提撥勞工每月薪資百分之六進入個人專戶，退休時按月領取。

 2004年6月，勞工退休金條例總算於立法院三讀通過，並於2005年7月1日開辦採取確定提撥的「個人儲蓄帳戶」制，但由於採取部分退休後分期按月給付、「延壽年金」等「模擬」年金保險的精神，算是對當時包括勞陣、全產總等團體主張採附加年金保險的一種妥協與變形。無論如何，爭議已久的勞基法退休金改革，總算向前邁出一步。

 勞工個人儲蓄帳戶制，是一種確定提撥的制度，也就是雇主每個月繳的錢，都直接接存到勞工的個人戶頭，勞工可透過申請的勞動保障卡，清楚的知道自己退休金的立即增加。這種「入袋為安」的立即確定感，應該是這個制度會順利被大多數勞工接受的主要原因吧。不過這種極度強調「個人責任」的個人儲蓄帳戶制，當然是錯過了採用「世代互助」精神的社會保險制所可能帶來的「社會團結」功能，而「社會團結」不正是目前台灣所欠缺的嗎?

 但是回顧台灣目前實施的兩大社會保險：「全民健保」、「勞工保險」，一般民眾也甚少了解到它所扮演的「世代互助」的社會團結效果，許多人還是普遍存在「理性計算」自己每個月繳多少保險費，以後退休可以領多少，或是每個月拿多少藥，來計算划不划算、夠不夠本，有沒有虧到。

 勞退新制接下來面對的挑戰是，快速累積的龐大基金，如何管理的問題。沒錯!錢太多才是大麻煩，除了新加坡公積金之外，大部分個人帳戶都僅停留到個人或企業層次，甚少全部匯集到國家層次集中管理。因此，管理機制的定位也成為下一波的朝野重要攻防戰。

 3.一兆元搶錢大作戰----勞退金監理會的未來挑戰

 勞工退休金條例於2004年6月立法院三讀通過，並於2005年7月1日開辦以來，截至2006年12月底止，提繳事業單位家數已經超過36萬餘家，而選擇參加新制的人數則高達429萬1千餘人，佔適用勞基法人數之76.88％。其中，自行提繳人數有30萬5千餘人，已收提繳基金累積達1,407億1千餘萬元，平均收繳率達99.25％。由於勞退新制的性質是屬於確定提撥的儲蓄帳戶個人帳戶，因此開辦初期「只進不出」，如以這樣的速度累積，十年內基金規模將超過新台幣一兆元，成為政府最大、最穩定的公共基金。

 正由於勞退新制所累積的基金規模異常龐大，非比尋常，所以其基金管理的機制就形重要。根據勞工退休金條例第四條規定：「中央主管機關為勞工退休基金之審議、監督、考核以及有關本條例年金保險之實施，應組成勞工退休基金監理委員會 (以下稱監理會)。  監理會應獨立行使職權，其組織、會議及其他相關事項，另以法律定之。  監理會成立後，勞動基準法第五十六條第二項規定勞工退休基金管理業務，歸入監理會統籌辦理。」

 但是2004年6月勞退新制立法通過之後，針對勞退監理會的定位，朝野政黨就一直爭論不休。勞委會第一階段提出「行政法人」的定位，讓監理會有更大的用人與行使職權的彈性，勞委會也開始設立「監理會籌備處」，以約聘人員的身分，大量招收民間金融專業人員，因此從一開始，勞委會計畫「自行操作管理」，因此才需要大量的人力能量，為未來自行操作基金的能量作準備。即使以公教退撫基金監理會也沒有如此龐大的自我操作能量，因此這在台灣的各種公共基金當中是史無前例的，而這個大膽的構想，由於在野黨的極度不信任，並沒有獲得在野黨的認同，並導致當時的賴勁麟副主委辭官求去。

 勞委會第二階段提出：「國營銀行」的構想，也就是以類似中央銀行的架構，一改過去「行政法人」為在野黨所詬病的「不受立法院監督」的而進行「政治護盤」甚至「政治內線交易」(甚至野黨還傳出，是在為民進黨籌募選舉經費)的危險，而以依然受立法院監督，但是用人彈性比公務機關大的「國營銀行」版本。不過這個版本還是無法取得在野黨的信任。

 最後的階段，勞委會接受了在野黨提出的「三級行政機關」的版本，「勞工退休金監理會設置條例」終於在於2007年3月2日通過立法，爭議終於告一段落。通過的「三級行政機關」版本，其實就是跟目前的勞保監理會相同位階與架構，也就是該監理會是勞委會下屬的一個機關。如此似乎就解決了在野黨對於「脫離民意監督」的疑慮。因為立法院都可以隨時叫勞委會主委來罰站備詢，那下屬的監理會主委更是小角色了。

  三、推動勞工保險老年年金

勞保老年給付長期以來一直採取「一次給付」的方式，這種社會保險的老年給付採去一次給付的方式，在世界上其他國家是非常少見的特例。老年退休保障若以社會保險方式開辦，一般都是以「年金給付」的方式發放。而由於過去絕大多數勞工因年資無法累積的關係，領不到勞基法退休金，因此僅能依賴勞保老年給付來維持退休生活。

 由於勞保老年給付採一次請領，以2006年為例，勞工退休時平均年資為23.71年，平均月投保薪資為31567元，平均退休年齡為57.84歲，平均老年給付為102.3萬元，實不足以支應58歲勞工其生命餘命長達24年的老年生活之用。而在老年壽命越來越長的老年化趨勢，採取一次給付的勞保年金勢必要更改為年金給付，才是一個有責任的政府所應為的。因此，勞保老年給付由一次給付改為年金給付的方向，在民間與官方都有相當高度的共識，即使是朝野主要政黨，無論在執政或在野期間，也都有高度共識。

  勞委會自1993年起即展開勞工保險年金制度的規劃，並完成勞保老年年金規劃報告及立案要點草案，1994年經行政院交由經建會併同國民年金制度的規劃討論，但後續官方的推動就停滯不前，一直等到2000年政黨輪替之後，勞委會成立「勞保年金規劃小組」開始再度規劃勞保年金。

 2002年「全國社會福利會議」將「應儘速完成勞保年金制度，使之合理保障退休勞工」，列為共同意見。2003年勞委會完成勞保老年年金相關條文修正草案，並於同年4月30日送請立法院審議。而該草案於立法院審查期間，最後因費率調整機制部分，朝野協商未能達成共識，而於2004年12月因立法院屆期不續審而退回。

2005年1月行政院成立「國民年金修正工作圈」，併同討論勞保老年、身心障礙及遺屬年金制度，並積極尋求各界共識。95年7月召開「台灣經濟永續發展會議」，並將「國民年金與勞工保險年金同步推動，以2007年完成立法為目標」列為共同結論。行政院於2007年5月14日再度將勞保年金修正草案送請立法院審議，此版本之所得替代率定為1.1%。立法院衛環委員會於2007年5月24日及2007年6月13日召開2次審查會議，並決議交付朝野協商。

2007年6月國民年金法在立法院三讀通過，由於其所得替代率由原先規劃的1.1%被提高至1.3%，且附帶決議中要求勞保年金必須比照辦理。因此，正在朝野協商當中的勞保費率也必須調整為1.3%。

勞委會於2007年5月，李應元主委任內送進立法院的版本重點有：1.所得替代率1.1％。2.平均工資工資的計算是以「全部」生涯投保薪資經過物價指數的調整之後加以平均。3.保險費率調整機制：第1年及第2年為6.5％，其後每2年調高0.5％，但保險基金餘額足以支付未來20年保險給付時，不予調高。4.年金請領條件為年資15年，年滿60歲。5.年金施行前有保險年資者，老年給付得「選擇」一次請領或年金給付。

但勞委會於2007年11月，由同年5月21日新上任主委盧天麟所提出的朝野協商修正版本，做了大幅的修正。其修正重點為：1.所得替代率配合國民年金調整為1.3％。2.平均工資工資的計算是以瑞典模式的「最高」15年加以平均。3.年金施行前有保險年資者，其「選擇權」由原先只限於老年給付部分，擴充至遺屬與身障年金都適用。 4.領取老年年金給付者，領取金額不足一次給付試算金額時，其「差額」補還勞工。5.五年後建立專業職業輔導評量機制，逐步擴大身障年金給付範圍。

四、未來的挑戰

1.      2008年10月勞保的迫切危機 

影響八百六十萬勞工的勞保老年年金制度，不應再功虧一簣，重蹈2004年，上屆立委會期於立法院最後協商階段，無法通過的命運。本屆立委即將於2008年1月20日進行改選投票，若無法於2007年底通過，恐怕必須等到下任立委2008年3月上任之後才能再重新審查，其通過日期也將遙遙無期。 

令人擔憂的是，由於國民年金已經於2007年6月立法通過，並將於2008年10月實施，而國保與勞保二者之間存在著某種「競爭關係」----沒有加入勞保的人一律被要求強制加入國保。因此勞保若沒有同步實施年金制度，依據國民年金法的規定，2008年10月之前將會有許多未滿六十五歲的勞保被保險人領取勞保一次給付之後，加入國保，累積年資至六十五歲後，再領取國保三千元外加的老年給付，這是對勞工最有利的方案。 

首先根據統計，目前勞保年資「到頂」---45基數的勞工約有20萬9303人，這些勞工在現行勞保一次給付制度之下，已經無法累積年資（若實施勞保年金即可繼續累積年資），其勢必領取勞保老年一次給付，轉而加入國保累積年資，其若同時請領總金額高達2951億元。

 其次，符合勞保退休資格者（其年資尚未到頂），也有163萬人，但如保守估計有十分之一約16萬人認為一次領取之後再加入國民年金比較有利，而提出老年給付請領，其金額也約有1179億元，二者相加將接近目前的勞保基金4500億元規模，若於明年十月前集中請領，勞保恐將爆發嚴重財務擠兌的迫切危機。

 最後，目前已經領取勞保老年給付的勞工，其65歲之後依然可每月領取3000元之敬老津貼，但是2008年10月之後才領取勞保老年給付者，其65歲之後，將無法領取任何的敬老津貼，因為其沒有任何的國保年資，所以也無法領取3000元的保證年金（也就是現行的敬老津貼）。即使勞工於明年八月之後才退休，由於已經如前所述無法加入國保，因此根本無法累積國保年資，自然也沒有3000元可領。

  以上三點分析說明了如此一來，勞保年金如果不與國民年金同步實施，勞保財務將在2008年10月之前產生嚴重擠兌的信心危機。

 依現行勞保年金協商版必須比照國民年金的所得替代率1.3%而言，若年資為 30 年，其所得替代率達到39%水準。以目前勞保費率5.5%（產業工人資勞政負擔比為7:2:1，職業工人勞政分擔比為6:4），即使依照協商版的調整機制，於開辦之後十九年之後逐步調到11%，對照日本的厚生年金目前費率為 14.9%（勞資負擔各半），其每一年年資所得替代率僅為0.7125%，而德國之年金保險費率為19.5%（勞資負擔各半），每一年年資所得替代率僅為 1.5%。由上述比較可見，台灣勞保年金以如此低廉的保費與分擔比水準而言，其1.3%的所得替代率水準是相當難得，對勞工朋友絕對是穩賺不賠。

 勞保年金作為廣大勞工未來老年退休的基礎保障，是台灣進入高齡化社會必要的條件，勞保年金必須儘速通過，台灣的社會安全體系才能補上最後一塊拼圖，台灣勞工的退休生活才能得到制度性的永續確保。

 2.      勞退新制再進化-----勞保附加年金

勞退新制所累積的龐大基金，未來可預期的是民間將與政府之間展開「管理權」的爭奪戰，這恐怕又是另一場政商關係的合縱連橫大車拼舞台。無論誰當家執政，面對每年以一千億速度累積的勞退基金，十年之後超過一兆，且成熟期將維持接近兩兆規模，其資產管理的「理念」都將是一個相當受到矚目的政治議題。

  勞退新制如果要提高未來對勞工的退休保障，在制度不做重大革命性改變下，只能從「鼓勵個人自提」以及「操作收益提升」來讓退定提撥的個人帳戶中的累積的金額提高。但其成效也極其有限。

問題的癥結在於，確定提撥的個人帳戶制，對於勞工而言，其每月提撥6%的退休金，採完全準備制，等於是政府強迫個人儲蓄。未來如果勞保年金上路，勞工將可看到採取「確定給付」的社會保險工程，其所發會的巨大社會互助功能，勞工以低廉的保費，將可獲得十倍以上的年金給付，對勞工的退休生活有著巨大的保障效果。

 因此為了勞工的退休保障，勞退新制未來應該研議轉型為勞保的附加年金，讓有直接受雇關係的勞工，由於雇主的額外提撥6%，成為一個單獨附加年金保險，讓受雇勞工在老年退休之際的所得替代率能夠更加提高，以勞保年金的費率估算，如果再加上6%，保守估計其整體的所替代率絕對可以加倍，也就是一年所得替代率可達到2.6%左右的水準，一位三十年年資的勞工，將有78%的所得替代率。這樣的所得替代率，才是台灣勞工應有的退休保障。