大量解雇勞工保護法的實務與挑戰：中央VS地方－南洲山房----張烽益筆耕部落格

壹、前言

大量解僱勞工保護法（以下簡稱本法）於2003年5月7日正式開始實施，對於過去許多雇主以惡性關廠裁員的方式，以規避其勞基法所應負擔之法定責任，有了一個新的規範機制。而本法對於目前勞動基準法的解僱保護措施缺乏對於集體性解僱行為的考量，有了更多一層勞工保障。

但是，社會各界依然對於本法相當陌生，特別是未來將是第一線處理大量解僱保護的地方勞工行政機關，將賦予許多新的業務，如不盡早準備因應，恐怕將無法達成本法當中，地方勞工行政機關所被賦予的法定責任，對於本法制訂當時所預期達到的立法宗旨可能會有所折扣。因此，本文後續將集中探討本法在實際執行當中，特別是地方勞工行政機關所必須面對的挑戰，與其各自的分工架構，使得本法能夠落實在實際的執行層面。

貳、大量解僱勞工保護法當中有關地方勞工行政主管機關所應負擔之職權

一、受理雇主所提「解僱計畫書」的通知
依據本法第四條的規定：「事業單位大量解僱勞工時，應於合乎第二條規定情事之日起六十日前，將解僱計畫書通知主管機關及相關單位或人員，並公告揭示。但因天災、事變或突發事件，不受六十日之限制。」。另外依據本法第十七條規定：「事業單位違反第四條第一項規定未於期限前將解僱計畫書通知主管機關及相關單位或人員者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰；並限期令其提出解僱計畫書，屆期未提出者，得按日連續處罰至提出為止。」

因此，地方勞工行政機關必須受理雇主所提出的「解僱計畫書」，地方勞工行政機關在受理「解僱計畫書」之後，首先必須先查證確定其是否符合大量解僱的人數標準，其次該雇主是否有在限期內將解僱計畫書通知，否則將可處以罰鍰。由上所述，地方勞工行政機關勢必要增加人力，作為受理之窗口，並進行「形式上」的審查。

二、審核「解僱計畫書」的合法性
依據本法第十三條第一項規定：「事業單位大量解僱勞工時，不得以種族、語言、階級、思想、宗教、黨派、籍貫、性別、容貌、身心障礙、年齡及擔任工會職務為由解僱勞工。」第二項規定：「違反前項規定或勞動基準法第十一條規定者，其勞動契約之終止不生效力。」第三項規定：「主管機關發現事業單位違反第一項規定時，應即限期令事業單位回復被解僱勞工之職務，逾期仍不回復者，主管機關應協助被解僱勞工進行訴訟。」

因此，地方勞工行政機關對於雇主所提的「解僱計畫書」除了對於其程序上必須進行有無違法的審查，並且必須對於「解僱計畫書」的實質內容，是否有違反本法第十三條第一項當中所規定，其解僱標準是否有相關的歧視行為。若雇主解僱的選擇標準有違反法令，地方勞工行政機關可以逕行宣布其解僱行為無效。因此，本法賦予地方勞工行政機關「解僱計畫書」是否實質違法的裁量權，這對於現行地方勞工行政機關是否有足夠能量來進行上述的審查，不無疑義。以目前就業服務法當中有關雇主是否違反就業歧視，地方勞工行政機關組成一個必須由各界代表所組成的就業歧視評議委員會來加以審查，做成是否違法的決議。所以未來地方勞工行政機關是否有足夠的人力與能力來做好「解僱計畫書」的實質審查，是相當令人懷疑的。

三、召集「協商委員會」相關事宜：擔任主席、定期召開會議、提交協議書

依據本法第五條第一項的規定：「事業單位依前條規定提出解僱計畫書之日起十日內，勞雇雙方應即本於勞資自治精神進行協商。」第二項則規定：「勞雇雙方拒絕協商或無法達成協議時，主管機關應於十日內召集勞雇雙方組成協商委員會，就解僱計畫書內容進行協商，並適時提出替代方案。」

另外根據本法第六條第一項的規定：「協商委員會置委員五人至十一人，由主管機關指派之代表一人及勞雇雙方同數代表組成之，並由主管機關所指派之代表為主席。」第二項規定：「勞雇雙方無法依前條第二項及前項規定於十日期限內推派或推選協商代表者，主管機關得依職權於期限屆滿之次日起五日內代為指定之。」第三項更規定：「協商委員會應由主管機關至少每二週負責召開一次。」最後依據第七條第三項的規定：「主管機關得於協議成立之日起七日內，將協議書送請管轄法院審核。」

由上述可知，企業主在向地方勞工行政機關提出「解僱計畫書」之後，若十日內勞資雙方無法進入協商的程序，地方勞工行政機關就必須在十日之內召集勞資雙方組成「協商委員會」。若勞資任何一方無法於期限內推出代表的話，那麼主管機關也有「強制指定」代表的權力，並且該協商委員會必須由地方勞工行政機關至少每兩週召開一次。如此的規定，等於將「協商委員會」召開的重任完全交由地方勞工行政機關主導。制度設計者（包含立法委員以及勞委會）如此鉅細靡遺地設計行政部門主導「協商委員會」的過程，事實上是顯露了對行政部門（特別是地方行政主管機關）的不信任，否則應以「該委員會之運作，由行政院訂定辦法」之類授權立法即可。而另一方面，也顯露出制度設計者對於「協商委員會」的重視，因此才會詳細地讓該協商委員會，無論如何都能確保其能運作。

另外，被地方勞工行政機關指派擔任協商委員會主席的人選，其工作將比傳統上處理勞資爭議，更需要溝通協調技術的圓滑。因為該協商委員會召開時，並尚未發生勞資爭議，必須有更多的耐心與溝通談判技巧，來讓勞資雙方來對解僱計畫書取得共識。而過去勞資爭議的處理是依法論法，但是協商委員會得召開則是一種「藝術」，無關引用法令的對錯。而目前地方勞工行政機關是否有足夠的人員進行前項工作，是相當令人質疑的。勞委會應儘速開辦集中訓練課程，培育地方政府的人才庫，以為因應。

再者「協商委員會」的召開，其地點是在何處？在行政機關的會議室，還是在該企業之廠場當中，亦尚無定論。許多地方勞工行政主管機關可能會從，原本處理勞資爭議的會議空間已經相當有限，而建議在企業召開為宜。不過若從為促成勞資共識的精神出發，若邀集勞資雙方於政府部門的會議室，恐會形成「準勞資爭議」的樣態，讓勞資雙方處於緊張與對立。因此，該「協商委員會」若於勞資雙方熟悉的企業內環境召開，雙方尚共同處於工作場所，猶如勞資關係尚未斷裂，再搭配協商期間，政府就業服務人員至企業內的進行就業諮詢等相關工作，將形成勞資雙方就事論事的協商氣氛，有助於勞資雙方協議之達成。

四、指派就業服務人員進駐

依據本法第八條：「主管機關於協商委員會成立後，應指派就業服務人員協助勞資雙方，提供就業服務與職業訓練之相關諮詢。」第二項規定：「雇主不得拒絕前項就業服務人員進駐，並應排定時間供勞工接受就業服務人員個別協助。」

但是依據目前就業安全體系的制度設計，地方政府除了台北市與高雄市有所屬的就業服務中心可供指揮調度之外，其餘縣市均沒有本身的就業服務體系，而目前散佈於各縣市的北、中、南區就業服務中心與就業服務站都是過去隸屬於台灣省政府，目前改隸勞委會職訓局，這些就業服務中心才具有受理就業保險登記等就業保險法所規定的相關功能與服務，但是地方勞工局均無權限指揮該就服機構。而目前已經有些地方政府獲得勞委會補助，自行成立的就業服務站（其連失業給付的申請與核發都都毫無權限），而目前有許多縣市政府向勞委會爭取相關經費所自行設立的許多就業服務站，其實並不具備正式的在就業保險法當中的法定地位，僅能提供相關的諮詢與服務。是否為本法所指的就業服務機構，則有相當疑義？此需要中央主管機關統一解釋以及進行更進一步的與地方政府協調分工。

五、接受「危機企業」之通報

依據本法第十一條的規定：「僱用勞工三十人以上之事業單位，有下列情形之一者，由相關單位或人員向主管機關通報：1.僱用勞工人數在二百人以下者，積欠勞工工資達二個月；僱用勞工人數逾二百人者，積欠勞工工資達一個月。2.積欠勞工保險保險費、積欠工資墊償基金或全民健康保險保險費達二個月，且金額分別在新臺幣二十萬元以上。3.全部或主要之營業部分停工。4.決議併購。5.最近二年曾發生重大勞資爭議。」

現行僅有就業服務法第三十四條的規定：「雇主資遣員工時，應於員工離職之七日前，列冊向當地主管機關及公立就業服務機構通報。」違法的雇主，可處三千元到三萬元的罰鍰。因此雇主有通報地方勞工行政機關的義務，但是雇主為避免麻煩，經常逃避法令規範，因此落實執行的情形並不良好。而在本法當中，為了讓在第一線處理勞資爭議與本法相關事宜的地方勞工行政機關能夠事先掌握可能發生裁員關廠的企業動態，所以諸如積欠工資、健保費以及勞保費等「危機企業」，勞保局、健保局、工會等相關單位都會將此訊息通報到地方勞工行政主管機關。如此一來，地方勞工行政機關將成為一「訊息中心」，掌握該縣市之中企業經營的重要資訊，若有不當的外洩，將造成該企業之聲譽，若該企業有上市上櫃，其所造成的影響將更為廣泛，因此這股「資訊流」的管理處理將是未來地方勞工行政主管機關所必須面對的嚴肅課題。

六、針對「危機企業」的查訪與「保守秘密」的義務

本法第十一條第三項規定：「主管機關得於接獲前項通報三日內前往事業單位查訪，查訪時得令其提出說明或限期令其提供財務報表及相關資料。」第四項更規定：「主管機關承辦人員對於事業單位提供之財務報表及相關資料，應保守秘密。」對可能發生關廠或大量解僱的「危機企業」，勞工局在接獲通報的三日內，必須進行「查訪」。該條文賦予地方勞工局可派員「進入」查訪，並要求其提出財務報表等相關資料，且企業不得拒絕的權力。此規定無疑給了所有地方政府某種程度的「準勞動檢查權」，這對於除台北市與高雄市以外的地方勞工局長，其行政權將大幅擴大。

         地方政府在一方面增加行政人力成本之外，一方面亦將增加掌握一項與企業主「談判」的籌碼。這把尚方寶劍將猶如兩面刃，如果後續的保密措施無法確保，並進一步被地方政客「不當使用」，恐將造成更多企業經營的負面影響。因此勞委會勞檢單位，實應針對此業務實施一致的守則以及相關的專業訓練課程，以為因應。而查訪後的企業資訊，必須保密，將增加訊息管理的成本。一旦洩漏機密，可能涉及公務人員瀆職。

參、大量解僱勞工保護法當中有關中央勞工行政主管機關所應負擔之職權

        一、限制企業負責人出境以及廢止限制出境處分之權責本法第十二條當中規定：「事業單位於大量解僱勞工時，積欠勞工退休金、資遣費或工資，有下列情形之一，經主管機關限期令其給付，屆期未給付者，中央主管機關得函請入出國管理機關禁止其董事長及實際負責人出國：1.僱用勞工人數在十人以上未滿三十人者，積欠全體被解僱勞工之總金額達新臺幣三百萬元。2.僱用勞工人數在三十人以上未滿一百人者，積欠全體被解僱勞工之總金額達新臺幣五百萬元。3.僱用勞工人數在一百人以上未滿二百人者，積欠全體被解僱勞工之總金額達新臺幣一千萬元。4.僱用勞工人數在二百人以上，積欠全體被解僱勞工之總金額達新臺幣二千萬元。」另外，企業負責人若符合第十六條的各款條件，勞委會也可廢止禁止其出國之處分。

        因此依據本法勞委會可以將積欠退休金、資遣費及薪資達一定標準的企業負責人函請出入國管理機關限制出境，事實上，從民國八十八年七月一日起開始實施的的「事業單位大量解僱勞工保護措施」，就已經賦予勞委會相同的職權，而勞委會也曾經多次動用此項限制出境的權限，因此應當不陌生。不過該保護措施即將於民國九十三年十二月三十一日，因此本法的通過，有填補該保護措施失效後的空窗期。另外勞委會也在民國九十二年七月三十日公布「大量解僱勞工時禁止事業單位董事長及實際負責人出國處理辦法」，對於董事長與企業負責人作更進一步的定義，並將成立十一人的審查委員會，負責受理案件審查。

二、編列訴訟補助及必要生活費預算

        根據本法第十四條的規定：「中央主管機關應編列專款預算，作為因違法大量解僱勞工所需訴訟及必要生活費用。其補助對象、標準、申請程序等應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」而勞委會已經民國九十二年九月十七日公布「大量解僱勞工訴訟及必要生活費用補助辦法」，對於個別申請者每審最高四萬元，全案最高十二萬元，集體申請者每審最高十萬元，全案最高三十萬元的訴訟補助。必要生活補助則以就業保險第一級投保薪資的百分之六十，並以六個月為限。

三、設置評估委員會，掌握事業單位大量解僱勞工原因

        依據第十五條規定：「為掌握勞動市場變動趨勢，中央主管機關應設置評估委員會，就事業單位大量解僱勞工原因進行資訊蒐集與評估，以作為產業及就業政策制訂之依據。前項評估委員會之組織及應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」不過該委員會目前勞委會尚未訂定相關的組織行政命令。

肆、結論

        綜合而言，大量解僱勞工保護法的通過，對於地方勞工行政主管機關的負擔與衝擊明顯大於中央勞工行政主管機關。勞委會僅是靜態地增加的「限制出境審查」、「訴訟補助」以及設立「評估委員會」等，而這些政策任務，大都是勞委會已經既有的糗在執行當中的行政作業，但是對於地方勞工行政主管機關而言，其僅僅是召集「協商委員會」等相關事宜，即是一項繁雜且具有相當挑戰性的工作，而對於「危機企業」的查訪，更是將「準勞動檢查權」下放給地方政府，更是令人擔心其實際執行的品質。

        而目前地方勞工行政主管機關，除了台北市與高雄市而地方勞工行政主管機關資源較為豐富之外，其實有許多縣市連勞工局都未成立，其既有的人力是否能完成本法當中所規定法定職責，實在令人感到憂心。其實這個問題的根源是，台灣勞資爭議的處理，完全是由地方政府的層級處理，而地方勞工行政主管機關資源不一，一些僅有勞工股或勞工課的地方縣市政府，其既有的勞資爭議處理，已經疲於奔命，在有限的人力之下，如何再有餘力執行大量解僱保護法的法定職責，將是一大挑戰。

        由於本法的制度設計，都是架構在台灣現行的勞資爭議處理機制，不過事實上，台灣的勞資爭議處理機制，是必須要重新作全盤，因為現行這種完全由地方政府來處理勞資爭議的模式，在世界其他國家也是少見的，因此，如何從根本上調整勞資爭議處理機制以保障勞工權益，當是身為制度設計者的勞委會必須嚴肅思考的。