南洲山房----張烽益筆耕部落格

    　目前各國辦理農民老年經濟安全的措施，主要有三種類型：一、併入國民年金，不單獨針對農民特殊需求來辦理（如英國、瑞士與北歐國家）；二、按不同職業類別來進行規劃，農民年金保險單獨辦理（如德國、法國與義大利）；三、以國民年金為基礎，再辦理農民附加年金（日本）。政府在早期規劃的農民年金制度是屬於第二類型的職業年金設計，但目前的規劃則是在以國民年金為基礎再辦理農民的附加年金。

    　現行的津貼方案是最不可欲，也是最為退步的方式；不僅治絲益雰，並且誤導了一般民眾與政府財政主計單位對於合乎正義原則的社會福利的看法。老年津貼制度起源於台灣政府當局對於社會政策不情願正面面對的消極心態，在民主化過程中由於政黨競爭獲得強化，但其結果卻可能陷入財政黑洞與制度扭曲。

    　筆者的主張是學習類似北歐的普遍主義模式，不將農民獨立為一個特殊的群體，而是以普遍公民權的概念將農民與其他國民一視同仁。就財政方式而言，雖然是以社會保險保費做為繳費方式，但是政府可以以保費補貼的方式扶持弱勢農民。而制度的基本原則，仍應該是採取全體國民統一納入的大整合方案。

    　「大國民年金」方案之所以較為可欲的原因在於，它能將社會弱勢者與主流社會兩者的利益共同結合起來。除了能避免社會弱勢者的社會恥感，更重要的是，這種利益結合的方式避免弱體保險者在面臨國家財政不良的情況而必須進行福利削減時，其利益被犧牲。而這種將弱體保險與強體保險者利益結合的策略能夠奏效的前提，在於強調福利領取的資格是基於公民的身份，而非某個特定的職業、性別或族群。

    　簡單的說，普遍主義福利方案的基礎是跨越各種社會差異之上的社會公民權。台灣在一九九五年所開辦的全民健康保險克服了開辦前公農勞保的職業差異，同時也將原先排除於各職業保險之外的人口群（如家庭主婦、老人、兒童以及無一定雇主的）整合進入一個風險分擔的共同體，體現了這個方案的基本精神，也是台灣社會團結的基礎。此一成就上超越了以職域別為主要社會保險建制原則的德國與日本，連南韓都來取經。

    　國民年金開辦後，敬老津貼預計在十六年後落日，而老農津貼將於二十二年至二十五年落日，政府的財政負擔在開辦後第十四、十五年左右，就會逐年減輕。此一規劃可使政府免於因老年人口快速增加而持續發給津貼的財政黑洞，避免債留子孫。

    　相反地，如果依照目前國民黨立院黨團的提案意見，讓國民年金在開辦時已加入農民健康保險之農民自由選擇是否加入國民年金，或留在原農民健康保險制度中擇一納保，則「老年農民福利津貼暫行條例」將持續適用，屆時將無法透過津貼整併方式讓老年農民福利津貼落日。經估算未來四十年內，政府將新增財政負擔達到二兆一五七八億元，政府財政負擔恐將持續惡化。最重要的是新政府此舉無異是另立一個類似軍公教的特殊福利團體，斲喪了國民年金做為基礎年金的基本精神，扭曲了社會福利體系建立的國民平等原則。

    　與歐洲國家相較，過去台灣老人貧窮率偏低的主要因素是與子女共住的安排，但隨著家庭結構的改變，此一條件將逐漸喪失。老人的貧窮率一般高於其他人口類屬，在先進國家有效降低老人貧窮率的主要方法就是設計合宜的年金制度。同時，無論在財務上採取隨收隨付或部分提存制，在人口結構越年輕時即早建立老年準備越為有利。

    　但無論是採取何種方式，針對特定群體所推出的津貼制必然是最為退步且不利於國家財政的制度，更不用說體現一個具有社會團結價值的社會政策了。我們因而誠懇呼籲國民黨立院黨團，為了這一代老人與後代子孫的福祉，停止農保與國民年金脫鉤的立法，以免掏空國民年金的基礎。

    　（作者為台灣社會福利學會秘書長，中正大學社會福利學系副教授）