一、前言
我國國民年金制度的發展，政府開始於1993年開始著手研議，當時主要是受到同年的縣市長選舉當中，當時許多民進黨縣市長候選人提出普遍發放老人津貼的政見，當時執政的國民黨受到相當大的挑戰與壓力，因此開始由經建會統籌進行國民年金制度建構的研議。因此國民年金的推動，從一開始就是相當政治性的考量。國民年金的研議就這樣延宕多年，其規劃之制度內涵，一再改變，在經建會內部就無法定案。而再這同時，政府也陸續發放各種「敬老津貼」、「原住民敬老津貼」、「老農津貼」等近乎普及式津貼，再加上政黨輪替，規劃者施政理念的更換，都使得國民年金制度的規劃至今都尚未有一定案版本。
目前台灣的時空環境變化，各種老年退休制度的改變，十幾年前規劃之初的環境已經截然不同，國民年金制度的規劃，到底是要解決什麼問題？更精確的說，台灣還有哪些當時設想問題必須解決？而這些問題該如何解決？國民年金是唯一的選擇方案嗎？這都是本文以下所要探討的。
二、國民年金的制度發展
經建會於1993年接獲行政院的指示，開始研擬規劃，此階段研擬出來的國民年金制度，對象以整體25到64歲全體國民為對象，成立一個單獨的國民年金保險，其中軍公教與勞工保險的部分，以基礎年金的方式整合併入國民年金保險當中，由於各保險之間的整合困難，再加上1995年全民健保實施，因此政府擔心過度增加民眾負擔，因此暫時停止推動。
1998年經建會又完成第二階段，所謂「業務分立、內涵整合」的國民年金版本，其主要內容是放棄之前的整合各保險的行政工程，將沒有參加任何保險的國民單獨成立一個年金保險體系，而在勞保以及軍公教保當中，硬生生的將相當於國民基礎年金的部分，「名義上」稱為國民基礎年金。但這個版本也因為1999年的九二一大地震，因政府財政負擔的考量下而暫停。
2000年民進黨執政之後，2002年的全國社會福利會議，成為各界的攻防焦點，當時經建會提出了：「儲金制」、「社保制」、「稅收制」等三種制度。「儲金制」是政府強制弱勢人口自己每月存六○○元，另政府提撥一五○元，其中八十％進入個人帳戶，二十％進入公共帳戶，退休後個人帳戶用完之後，就由公共帳戶支付每月三千元，這種將社會責任轉變成幾乎是個人責任的制度，將使二三○萬的家庭主婦，一一○萬的農民，二十一萬的身心障礙者等弱勢人口，以後每個月必須強迫儲蓄六百元。政府強制弱勢人口自己存錢養自己，將社會責任轉嫁給弱勢人口自行負擔，已經嚴重違背社會正義。
「社保制」則是讓三八四萬的沒有任何保險的弱勢人口，組成一個「國民年金保險」，相互取暖，這種完全以老弱殘兵為主體的保險體系，違反「社會互助、風險分擔」的社會保險基本精神。在社保制當中，每人每月將負擔八七○元，四十年之後領取平均消費支出的六十％（八十九年時為八七○○元）。「社保制」基本上，還是讓弱勢人口自行負擔他們的老年風險，國家的責任還是逃逸無蹤。
「稅收制」是由前經建會主委陳博志所提出來，是由提高營業稅來支應這三八四萬的弱勢人口的勞年經濟安全，但每人每月只能領取三千元。由於「稅收制」是由全民稅收此一最大的分母來共同負擔弱勢人口，使得「稅收制」遠比其他兩制符合社會公平。但政府負擔也最重，因此這項制度在一開始就被淘汰。
因此全國社會福利會議在「儲金制」(當時稱為儲保制)、「社會保險制」當中取捨時，由於社福團體的堅持，將「儲金制」排除，而使陳水扁總統採取「社會保險制」的會議結論。
國民年金制度既然好不容易定調為社會保險制之後，接下來要面對的就是：保險對象為何？繳費水準？給付水準？保險財務的平衡等問題。因此經建會後續規劃的版本還是以將384萬沒有參加社會保險的國民，單獨建立一個國民年金保險為規劃內涵，但是這種「弱弱互助」的方式違背社會保險的「社會互助、風險分攤」的精神，而且這些弱勢人口被強制繳交保費，也被批評將成為「苛政」。
2005年行政院在新上任的傅立葉政務委員的規劃下，提出來了「擬勞保」制的國民年金規劃，這是在勞保局拒絕任何形式整合這些384萬無社會保險者的條件之下的妥協方案。該制度內容主要是，比照勞保職業工會身分者的保費負擔與給付標準單獨成立一個保險，以降低未來與勞保整合時的難度，並增加未來國民年金保險與勞保之間年資結算的便利性。另為避免造成目前或未來可領取敬老津貼者的政治衝擊，以「保證年金」來確保最低的年金給付。而上述版本尚未不出行政院大門，即因內閣改組而暫遭擱置。
三、國民年金的兩大挑戰？
國民年金這個制度的規劃，從1993年一開始就是以社會保險為主調在進行，最大的制度性辯論發生在2002年的全國社會福利會議當中，如前所述，由於強調以個人帳戶為主的「儲金制」的出現，使得該次會議成為國民年金制度選擇，有史以來最激烈的角力辯論場，最後在社福團體的堅持下，還是維持以「社會保險制」為基調。
國民年金自從1993年開始以社會保險作為規劃基調，其主要面對的挑戰是：「未享有任何社會保險的384萬人，如何保障？」。其後因為各項敬老津貼的陸續發放，使得「政府負擔日益龐大的敬老津貼如何落日？」成為後續國民年金規劃，想要一併解決的問題與挑戰。
1.未享有任何社會保險的384萬人，如何保障？
國民年金的規劃，從起初雄心十足，一方面要將台灣現行不平等的職業別老年退休保險的制度，作一個整合，但到後來發現難以擺平既得利益；另一方面則想要普及式的發給每一位六十五歲以上的國民，但由於政府財政吃緊，這部分也不再提及。於是國民年金規劃發展到最後竟沉淪為如何兌現「政治支票」的層次，開始急遽限縮到如何「補破網」，也就是如何讓沒有參加軍公勞農保的384萬（經建會2002年之估計，但內政部2005年估計為270萬人）弱勢人口也有一筆退休金，而那筆錢就稱為「國民年金」。為了要填補這個「社會安全的縫隙」，那麼這筆錢應由誰出，就成執政者意識型態選擇，此亦即，愈往右偏，就是越往私人化的方向；愈往左偏，就是以愈社會化的方式全民互助共同負擔。
經建會曾經提出的個人帳戶「儲金制」，就是要讓這群人強制儲蓄自行負擔自己的老年風險，單獨為這些人辦個社會保險就是由這384萬弱勢人口自行相互分擔風險，當然最理想的就是由全民來共同承擔這些人的風險，如此才比較符合社會公平。從早期經建會規劃的整合型「大國民年金」，全民共同分攤符合公平正義，但是整合各職業別保險的政治與行政成本非常大，而無疾而終。後期規劃的這384萬人自行成立的年金保險，又被批評為「弱弱相助」，不符社會正義。而這群人是否有能力、有意願每個月繳得出保險費也是一個問號。
384萬的弱勢人口包含佔八成的家庭主婦230萬人、農民110萬人、學生4萬人、雇主19萬人等其他人。這些人沒有參加任何社會保險，也就是沒有正職工作，而其中最重要的首推230萬的家庭主婦，這些家庭主婦不見得都是經濟弱勢，家庭收入不見得低。更何況目前許多因照顧家庭弱小而退出勞動市場的家庭主婦，為延續勞保年資，或是有切身需要，大都以職業工會會員的身分加入勞保，而勞保局也從未嚴格審查其資格。
由此可知，勞保職業工會部分已經相當程度扮演某種「國民」年金的功能，未來若國民年金保險實施之後，強制這384萬人繳交保費，其引發的政治效應實在無法想像。更何況如果國民年金保險強制實施，勞保可能這些人集體逃亡的避風港，正因為這個因素，行政院最後採取的策略是以勞保職業工會身分者相同的繳費與給付條件來辦理國民年金，就是怕引發這種集體逃亡的困境。
2.政府負擔日益龐大的敬老津貼如何落日？
各種津貼的陸續發放，也是1993年國民年金規劃之初，始料未及的。1995年，65歲以上的農民，每月可領取3000元的老農津貼，到了2002年，規模更大的敬老津貼也立法通過，開始發放每月三千元，而同年也通過了55歲以上原住民可領取每個月3000元的原住民敬老津貼。2003年敬老津貼與原住民敬老津貼更開放已經領取勞保老年給付的勞工也可以領取敬老津貼，使得領取敬老津貼人數大幅度增加，2004年老農津貼提高為4000元，2006年起更增加為5000元。
由上述的過程可了解，從2002年開始是敬老津貼發放的「爆發期」，發放的對象與額度持續上升。根據下列表格可得知，2005年各種津貼發放總計達889.4億元。而根據主計處統計，截止2006年四月底，領取敬老福利生活津貼、老農津貼、中低老人生活津貼領取人數達161萬人，佔我國65歲以上老人人口比率71.8%，如果再加上軍公教退休金或就養金者，則比率將高達90%。
面對如此龐大的政府負擔，行政部門或是學者一直對其財務負擔深感憂慮，因此想盡各種辦法，讓這些龐大的財務負擔減輕甚至消失。最直接的方式是，將「非繳費」即可領取的津貼，更改為必須「繳費」才能領取的保險(或個人帳戶)給付。讓津貼逐漸落日，而「敬老福利生活津貼暫行條例」的暫行二字，才能真正壽終正寢。但是這種行政官僚的思考，並沒有考量其政治上的可行性，也沒考慮其社會公平性。
四、結論
國民年金制度規劃的延宕，其目前所面對的就是上述的兩個命題的挑戰。首先，自從2002年敬老津貼的大幅發放之後，整個社經環境已經丕變，特別是一般民眾對於「非繳費」即可領取敬老津貼的觀念已經逐漸定型化，要更改為「要繳費」才能領取給付的方式，在「政治可行性」上幾乎是不可能，更何況要強制繳費的是社會上的弱勢族群。況且目前經由政府編列預算來發放的津貼，事實上就是透過全民的稅收來承擔這些65歲老人的經濟安全，這樣的社會公平性，也遠比單獨由這些弱勢人口自行互助來的高。因此，接下來的問題，應該是探討謝些津貼內部的「分配正義」問題，如何在既有的每年近九百億的預算規模之下，讓65歲以上老人，能不分職業別而有一致的待遇，才是政府務實的做法。
其次，對於384萬目前尚未納入各種社會保險的弱勢人口，其實有需要者，早已經自行透過職業工會勞工的身分、或是掛保在公司企業加入勞保，以獲得勞保老年給付，在勞保老年給付勞委會早已經計畫由現行的一次給付修改為年金制，透過勞保這個台灣規模最大的保險體系(事實上已經是四分之一個國民年金保險，總人數834萬人，職業工會加保者215萬人)讓230萬的家庭主婦，以勞保投保人眷屬的身分加入，不失為一個具體可行的方法。
上述的兩項主張，由台灣勞工陣線、智障者家長總會、老人福利推動聯盟、殘障聯盟等民間團體組成的「國民年金推動聯盟」，曾於2002年提出，透過「整合現行各項津貼成為國民基礎年金」、「開放勞保眷屬加入勞保為附加年金」的政策主張務實地面對上述兩項挑戰。過去政府機關過度以「財政負擔」來作為國民年金制度規劃的指標，忽略國民年金制度是否符合社會公平正義，以及有無達成執政者希望達成的社會目標。期待未來政府能夠務實地以最符合社會公平的原則來規劃國民年金制度，讓整個社會來共同承擔並解決台灣社會中弱勢人口的老年經濟安全。
(本文將刊登於12月出版之高市勞工)
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我國國民年金制度的發展，政府開始於1993年開始著手研議，當時主要是受到同年的縣市長選舉當中，當時許多民進黨縣市長候選人提出普遍發放老人津貼的政見，當時執政的國民黨受到相當大的挑戰與壓力，因此開始由經建會統籌進行國民年金制度建構的研議。因此國民年金的推動，從一開始就是相當政治性的考量。國民年金的研議就這樣延宕多年，其規劃之制度內涵，一再改變，在經建會內部就無法定案。而再這同時，政府也陸續發放各種「敬老津貼」、「原住民敬老津貼」、「老農津貼」等近乎普及式津貼，再加上政黨輪替，規劃者施政理念的更換，都使得國民年金制度的規劃至今都尚未有一定案版本。
目前台灣的時空環境變化，各種老年退休制度的改變，十幾年前規劃之初的環境已經截然不同，國民年金制度的規劃，到底是要解決什麼問題？更精確的說，台灣還有哪些當時設想問題必須解決？而這些問題該如何解決？國民年金是唯一的選擇方案嗎？這都是本文以下所要探討的。
二、國民年金的制度發展
經建會於1993年接獲行政院的指示，開始研擬規劃，此階段研擬出來的國民年金制度，對象以整體25到64歲全體國民為對象，成立一個單獨的國民年金保險，其中軍公教與勞工保險的部分，以基礎年金的方式整合併入國民年金保險當中，由於各保險之間的整合困難，再加上1995年全民健保實施，因此政府擔心過度增加民眾負擔，因此暫時停止推動。
1998年經建會又完成第二階段，所謂「業務分立、內涵整合」的國民年金版本，其主要內容是放棄之前的整合各保險的行政工程，將沒有參加任何保險的國民單獨成立一個年金保險體系，而在勞保以及軍公教保當中，硬生生的將相當於國民基礎年金的部分，「名義上」稱為國民基礎年金。但這個版本也因為1999年的九二一大地震，因政府財政負擔的考量下而暫停。
2000年民進黨執政之後，2002年的全國社會福利會議，成為各界的攻防焦點，當時經建會提出了：「儲金制」、「社保制」、「稅收制」等三種制度。「儲金制」是政府強制弱勢人口自己每月存六○○元，另政府提撥一五○元，其中八十％進入個人帳戶，二十％進入公共帳戶，退休後個人帳戶用完之後，就由公共帳戶支付每月三千元，這種將社會責任轉變成幾乎是個人責任的制度，將使二三○萬的家庭主婦，一一○萬的農民，二十一萬的身心障礙者等弱勢人口，以後每個月必須強迫儲蓄六百元。政府強制弱勢人口自己存錢養自己，將社會責任轉嫁給弱勢人口自行負擔，已經嚴重違背社會正義。
「社保制」則是讓三八四萬的沒有任何保險的弱勢人口，組成一個「國民年金保險」，相互取暖，這種完全以老弱殘兵為主體的保險體系，違反「社會互助、風險分擔」的社會保險基本精神。在社保制當中，每人每月將負擔八七○元，四十年之後領取平均消費支出的六十％（八十九年時為八七○○元）。「社保制」基本上，還是讓弱勢人口自行負擔他們的老年風險，國家的責任還是逃逸無蹤。
「稅收制」是由前經建會主委陳博志所提出來，是由提高營業稅來支應這三八四萬的弱勢人口的勞年經濟安全，但每人每月只能領取三千元。由於「稅收制」是由全民稅收此一最大的分母來共同負擔弱勢人口，使得「稅收制」遠比其他兩制符合社會公平。但政府負擔也最重，因此這項制度在一開始就被淘汰。
因此全國社會福利會議在「儲金制」(當時稱為儲保制)、「社會保險制」當中取捨時，由於社福團體的堅持，將「儲金制」排除，而使陳水扁總統採取「社會保險制」的會議結論。
國民年金制度既然好不容易定調為社會保險制之後，接下來要面對的就是：保險對象為何？繳費水準？給付水準？保險財務的平衡等問題。因此經建會後續規劃的版本還是以將384萬沒有參加社會保險的國民，單獨建立一個國民年金保險為規劃內涵，但是這種「弱弱互助」的方式違背社會保險的「社會互助、風險分攤」的精神，而且這些弱勢人口被強制繳交保費，也被批評將成為「苛政」。
2005年行政院在新上任的傅立葉政務委員的規劃下，提出來了「擬勞保」制的國民年金規劃，這是在勞保局拒絕任何形式整合這些384萬無社會保險者的條件之下的妥協方案。該制度內容主要是，比照勞保職業工會身分者的保費負擔與給付標準單獨成立一個保險，以降低未來與勞保整合時的難度，並增加未來國民年金保險與勞保之間年資結算的便利性。另為避免造成目前或未來可領取敬老津貼者的政治衝擊，以「保證年金」來確保最低的年金給付。而上述版本尚未不出行政院大門，即因內閣改組而暫遭擱置。
三、國民年金的兩大挑戰？
國民年金這個制度的規劃，從1993年一開始就是以社會保險為主調在進行，最大的制度性辯論發生在2002年的全國社會福利會議當中，如前所述，由於強調以個人帳戶為主的「儲金制」的出現，使得該次會議成為國民年金制度選擇，有史以來最激烈的角力辯論場，最後在社福團體的堅持下，還是維持以「社會保險制」為基調。
國民年金自從1993年開始以社會保險作為規劃基調，其主要面對的挑戰是：「未享有任何社會保險的384萬人，如何保障？」。其後因為各項敬老津貼的陸續發放，使得「政府負擔日益龐大的敬老津貼如何落日？」成為後續國民年金規劃，想要一併解決的問題與挑戰。
1.未享有任何社會保險的384萬人，如何保障？
國民年金的規劃，從起初雄心十足，一方面要將台灣現行不平等的職業別老年退休保險的制度，作一個整合，但到後來發現難以擺平既得利益；另一方面則想要普及式的發給每一位六十五歲以上的國民，但由於政府財政吃緊，這部分也不再提及。於是國民年金規劃發展到最後竟沉淪為如何兌現「政治支票」的層次，開始急遽限縮到如何「補破網」，也就是如何讓沒有參加軍公勞農保的384萬（經建會2002年之估計，但內政部2005年估計為270萬人）弱勢人口也有一筆退休金，而那筆錢就稱為「國民年金」。為了要填補這個「社會安全的縫隙」，那麼這筆錢應由誰出，就成執政者意識型態選擇，此亦即，愈往右偏，就是越往私人化的方向；愈往左偏，就是以愈社會化的方式全民互助共同負擔。
經建會曾經提出的個人帳戶「儲金制」，就是要讓這群人強制儲蓄自行負擔自己的老年風險，單獨為這些人辦個社會保險就是由這384萬弱勢人口自行相互分擔風險，當然最理想的就是由全民來共同承擔這些人的風險，如此才比較符合社會公平。從早期經建會規劃的整合型「大國民年金」，全民共同分攤符合公平正義，但是整合各職業別保險的政治與行政成本非常大，而無疾而終。後期規劃的這384萬人自行成立的年金保險，又被批評為「弱弱相助」，不符社會正義。而這群人是否有能力、有意願每個月繳得出保險費也是一個問號。
384萬的弱勢人口包含佔八成的家庭主婦230萬人、農民110萬人、學生4萬人、雇主19萬人等其他人。這些人沒有參加任何社會保險，也就是沒有正職工作，而其中最重要的首推230萬的家庭主婦，這些家庭主婦不見得都是經濟弱勢，家庭收入不見得低。更何況目前許多因照顧家庭弱小而退出勞動市場的家庭主婦，為延續勞保年資，或是有切身需要，大都以職業工會會員的身分加入勞保，而勞保局也從未嚴格審查其資格。
由此可知，勞保職業工會部分已經相當程度扮演某種「國民」年金的功能，未來若國民年金保險實施之後，強制這384萬人繳交保費，其引發的政治效應實在無法想像。更何況如果國民年金保險強制實施，勞保可能這些人集體逃亡的避風港，正因為這個因素，行政院最後採取的策略是以勞保職業工會身分者相同的繳費與給付條件來辦理國民年金，就是怕引發這種集體逃亡的困境。
2.政府負擔日益龐大的敬老津貼如何落日？
各種津貼的陸續發放，也是1993年國民年金規劃之初，始料未及的。1995年，65歲以上的農民，每月可領取3000元的老農津貼，到了2002年，規模更大的敬老津貼也立法通過，開始發放每月三千元，而同年也通過了55歲以上原住民可領取每個月3000元的原住民敬老津貼。2003年敬老津貼與原住民敬老津貼更開放已經領取勞保老年給付的勞工也可以領取敬老津貼，使得領取敬老津貼人數大幅度增加，2004年老農津貼提高為4000元，2006年起更增加為5000元。
由上述的過程可了解，從2002年開始是敬老津貼發放的「爆發期」，發放的對象與額度持續上升。根據下列表格可得知，2005年各種津貼發放總計達889.4億元。而根據主計處統計，截止2006年四月底，領取敬老福利生活津貼、老農津貼、中低老人生活津貼領取人數達161萬人，佔我國65歲以上老人人口比率71.8%，如果再加上軍公教退休金或就養金者，則比率將高達90%。
面對如此龐大的政府負擔，行政部門或是學者一直對其財務負擔深感憂慮，因此想盡各種辦法，讓這些龐大的財務負擔減輕甚至消失。最直接的方式是，將「非繳費」即可領取的津貼，更改為必須「繳費」才能領取的保險(或個人帳戶)給付。讓津貼逐漸落日，而「敬老福利生活津貼暫行條例」的暫行二字，才能真正壽終正寢。但是這種行政官僚的思考，並沒有考量其政治上的可行性，也沒考慮其社會公平性。
四、結論
國民年金制度規劃的延宕，其目前所面對的就是上述的兩個命題的挑戰。首先，自從2002年敬老津貼的大幅發放之後，整個社經環境已經丕變，特別是一般民眾對於「非繳費」即可領取敬老津貼的觀念已經逐漸定型化，要更改為「要繳費」才能領取給付的方式，在「政治可行性」上幾乎是不可能，更何況要強制繳費的是社會上的弱勢族群。況且目前經由政府編列預算來發放的津貼，事實上就是透過全民的稅收來承擔這些65歲老人的經濟安全，這樣的社會公平性，也遠比單獨由這些弱勢人口自行互助來的高。因此，接下來的問題，應該是探討謝些津貼內部的「分配正義」問題，如何在既有的每年近九百億的預算規模之下，讓65歲以上老人，能不分職業別而有一致的待遇，才是政府務實的做法。
其次，對於384萬目前尚未納入各種社會保險的弱勢人口，其實有需要者，早已經自行透過職業工會勞工的身分、或是掛保在公司企業加入勞保，以獲得勞保老年給付，在勞保老年給付勞委會早已經計畫由現行的一次給付修改為年金制，透過勞保這個台灣規模最大的保險體系(事實上已經是四分之一個國民年金保險，總人數834萬人，職業工會加保者215萬人)讓230萬的家庭主婦，以勞保投保人眷屬的身分加入，不失為一個具體可行的方法。
上述的兩項主張，由台灣勞工陣線、智障者家長總會、老人福利推動聯盟、殘障聯盟等民間團體組成的「國民年金推動聯盟」，曾於2002年提出，透過「整合現行各項津貼成為國民基礎年金」、「開放勞保眷屬加入勞保為附加年金」的政策主張務實地面對上述兩項挑戰。過去政府機關過度以「財政負擔」來作為國民年金制度規劃的指標，忽略國民年金制度是否符合社會公平正義，以及有無達成執政者希望達成的社會目標。期待未來政府能夠務實地以最符合社會公平的原則來規劃國民年金制度，讓整個社會來共同承擔並解決台灣社會中弱勢人口的老年經濟安全。
(本文將刊登於12月出版之高市勞工)
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