南洲山房----張烽益筆耕部落格

        台灣工會的發展一方面受到台灣經濟與產業型態的影響，另一方面也受到國家對於工會的政策態度所影響。 有關「經濟」層面，由於台灣的產業型態是屬於大型公營事業和中小企業分立的二元型態，早期組織規模龐大的公營事業工會大都受到國民黨政府的扶植與控制；而在中小企業層次，因為規模小，難以組織，勞工對其工作環境如果有所不滿，只能以離職來表達。

        而在「政策」層面，首先，政府將工會法當中的「產業工會」限縮為「廠場工會」層次，造成真正受雇關係的「產業工會」零碎化。其次，政府對於雇主不當勞動行為的放任，使得民營企業工會的籌組不易。最後，由於政府允許無一定雇主所成立職業工會，可以辦理勞保業務，造成專門辦理勞保的職業工會大量興起，成為私部門工會的主流。

        以上所述，都讓台灣有直接受雇關係的民營企業內的勞工，難以組成工會，也自然不是台灣工會的主流。由於台灣工會的發展，在國家統合主義的強力控制與扶植之下，早已偏離工會應發揮之政治、經濟與社會功能。使得台灣的工會呈現出下列的畸形怪異現象，這也是台灣工會的特質：

1.民營企業工會「孤兒化」：政府放任資方對於民營企業工會之籌組、工會幹部本身，以及工會活動的壓制，民營企業勞工只能期待資方的善意與良心，台灣中小型家族企業佔相當多數，也造成在企業內籌組工會的不易。因此，政府對於資方的不當勞動行為無法有效約束，是造成民營企業工會的低度發展的原因之一。

2.公營事業工會「排他化」：國民黨政府時期積極扶持親官方的工會成立，並在公營事業當中普遍設立黨部，控制工會。其工會在佔據合法的位置之後，由於單一工會的規定，其他自主工人的空間就受到壓縮。一直到政治解嚴後，一些自主性的公營事業勞工，才以「聯誼會」的形式，透過工會民主的程序，逐漸奪回公營事業工會的主導權。

3.職業工會「勞、健保辦事處化」：台灣職業工會的高度發展，卻無助於勞工自主性社會力量的形成，因為職業工會只剩下「勞、健保局辦事處」的福利功能，並成為國民黨政府的在地方上的政治動員樁腳。

4.產業工會「零碎化」：由於現行工會法當中，將產業工會限縮到比「企業工會」範圍更狹隘的「廠場工會」，造成勞工團結力量難以凝聚，使得真正跨越廠場，以產業為基礎來進行團體協商的「產業工會」，至今仍無緣在台灣誕生，造成台灣的「產業工會」名不符實。

5.工會聯合組織「傀儡化」：不管在縣市與省或全國層級的總工會，長期以來大都成為國民黨政府政治統治的工具與「工會官僚」俱樂部，由於其經費大多仰賴政府預算的補助，以交換選舉時的政治輸誠效忠，使得總工會無法替勞工進行政策監督與遊說。

二、2001年台灣工會組織的整體性統計分析

        基本上，台灣的工會組織可分為：由無一定雇主之工人所組成的「職業工會」，以及由有特定雇主之工人所組成的「產業工會」。二者所面對的挑戰與困境是大不相同的。產業工會的工人會與其所屬之特定雇主發生利益上的衝突，但職業工會的會員並無此種情形。

1.受產業外移影響，「產業工會」持續下降

        從1997年至2002年3月底為止，在「產業工會」的部份，工會的數量從1997年的1196個，一直持續減少到2002年3月的1093個，而會員人數也一直持續下降，從1997年的588997人降至2002年3月的566645人。由於台灣的產業工會是以「廠場工會」的型態出現，因此受到台灣失業率的升高，工廠關廠歇業人數持續增加，當然就造成最近幾年產業工會不管在工會數以及會員數上都呈現下降的趨勢。從表二當中，可看出台灣的失業率在2001年跳升為4.57%，而「因歇業或業務緊縮之失業者人數」也大幅上昇至20萬6千人，這當然造成以廠場為單位的工會，其工會數人數下降。在經濟不景氣，廠商大量遷廠外移到中國與東南亞的壓力下，更造成沒有工會的企業勞工想要保住工作權，也不敢貿然在企業內籌組工會，以免形成緊張的勞資關係。

2.「職業工會」工會數上昇，會員數下降

        而有關「職業工會」部分，則呈現工會數持續上升，但會員數持續下降的現象。職業工會的工會數從1997年的2427個，到了2002年3月則增加為2749個，而會員數則從1997年的2363886人，減少為2002年3月的2286094人。由於勞委會每半年會在檢討「產業工會、職業工會分業標準表」時，新增加許多職業的類別，而該職業的工人就可以該表來籌組職業工會，因此，職業工會的個數會逐年增加。而由於職業工會負擔了大部分辦理勞工保險業務的功能，政府對於加入職業工會者的身分是否真正有從事該職業，並沒有嚴格查核，再加上職業工會大都一次收取六個月保險費，健保局也補助該職業工會辦理每個被保險人補助30元的行政費用，所以職業工會已經成為招攬勞工保險以及全民健保的單位，脫離工會最重要的與雇主進行集體協商的功能。

3.「製造業」部門持續下降，「金融、保險及不動產」與「公共行政」部門逆勢上昇

        如果我們從更細緻的行業別來分析產業工會的發展趨勢，從表三當中可看出，從1997年到2002年各行業別的工會發展趨勢中，僅「金融、保險及不動產業別」的產業工會組織率呈現逆勢成長，其會員數從1997年的2萬2849人，持續上昇到2002年3月的5萬4510人，這主要是因為原本受限於工會法的相關規定而無法籌組成產業工會的各公營銀行員工，由於行政機關的突破，使得各公營銀行紛紛成立工會，而公營銀行在面對民營化以及金融合併的威脅之下，也造成員工的危機意識，而提高加入工會的意願。

        另一個快速成長的部門是「公共行政」部門，此部門主要是以政府行政部門當中非具有公務人員資格的技工、工友所籌組的工會為主，從1998年「高雄市關稅局產業工會」成立後，陸續有高雄市、台北市、台北縣的環保局、交通局等陸續成立產業工會，以及屬於中央的行政院所屬的各部會以及各學校當中的技工工友成立也成立產業工會，到了2002年3月該部門已經有8819個工會會員，2002年8月更成立「中華民國技工工友工會」此一聯合組織。另外，雖然目前的工會法依然禁止公務員以及教師籌組工會，但是目前根據教師法所成立的教師會，積極爭取成為教師工會的趨勢來看，公共行政部門工會的發展，是相當值得注意的。

        而相對其他部門的產業工會則都呈下降的趨勢，值得注意的是，工會數以及會員數都是最高的製造業，其會員人數從1997年的36萬5904人持續下降到2002年3月的31萬6125人。這當然是受到台灣產業轉型，傳統製造業紛紛外移中國以及東南亞所影響。

        綜合以上，顯示出台灣整體的工會數或會員人數都在下降，但是「金融、保險服務部門」、「公共行政部門」則有逆向上昇的趨勢，而傳統製造業則持續下降，也就是說，台灣的工會傳統的藍領圖像正逐漸向白領服務業轉移。

4.「團體協約」停滯，「勞資會議」發展迅速

        由於團體協約法當中並沒有規定雇主與工會善意協商的義務（最新的官方修法版本以將其列入），更由於工會罷工權的行使空間非常狹小，造成雇主與工會協商簽訂團體協約的意願甚低。從表四當中可看出，團體協約的數目一直停留在300個左右。另一方面，在勞資會議的舉辦來看，雖然勞資會議的召開與否以及決議內容都沒有很強的法定強制力，但是勞資會議召開次數自2000年開始即快速增加，到了2002年3月為2693次，其中主要是民營公司部門召開勞資會議的次數增加所致。這種勞資會議蓬勃發展的趨勢，是否會削弱原本就低度發展的工會談判實力，二者之間是相互抵銷還是相互增強，值得更進一步的探討。

三、2001年台灣工會的具體發展事件

1.基層工會停滯不前，「總工會」蓬勃發展

        台灣的工會發展由於受到台灣經濟不景氣、傳統產業紛紛外移、失業率高漲的影響，基層產業工會的籌組非常有限的發展，整體而言，工會數與會員數都呈現持續下降的趨勢，僅有在「金融保險」以及「公共行政」部門的工會有正向的成長，但數量依然相當有限。但是在區域與全國性總工會的層次，確有另一番蓬勃發展的趨勢。自從全國產業總工會在2000年五月一日正式成立，並獲得甫贏得總統大選之民進黨政府的合法承認之後，長久以來全國總工會作為唯一代表台灣勞工的象徵就被打破。原本在全國總工會競選理事長失利的候選人，紛紛在2001年自行籌組其他全國性總工會，因此目前有六個全國性總工會，分別是：「中華民國全國總工會」、「全國產業總工會」、「中華民國勞工聯盟總會」、「中華民國全國聯合總工會」、「中華民國職業工會全國聯合會」以及「中華民國職業總工會」。另外在地方政府層級也出現類似的情況，以台北縣為例，目前也有四個總工會，分別是：「台北縣總工會」、「台北縣產業總工會」、「台北縣職業總工會」、「台北縣產職業工會聯合會」。從以上所知，過去單一總工會的情形已經被徹底打破，工會的聯合呈現自由多元的局面。

2.「勞工董事」新戰場，工會內部競爭激烈

        台灣有關「產業民主」的發展，終於在2000年6月30日，立法院院會三讀通過「國營事業管理法第三十五條條文修正案」，明定代表政府股份的董事或理事中，應至少有五分之一席次由國營事業主管機關聘請工會推派的代表擔任。而工會推派之代表若有不適任情形，該國營事業工會得另行推派代表。而該制度行政院宣佈於2001年五月一日正式開始運作，國營事業工會可以開始推派「勞工董事」進入董事會，這是台灣工會享有參與協商權與共同決定決權的一項突破，更對未來台灣勞資關係產生一定的影響。立法院能夠通過該項規定，主要是過去許多國營事業民營化時，產生嚴重弊端，因此政府也希望引進勞工董事來共同監督，使國營事業的經營以及未來民營化能順利進行。

        由於「勞工董事」的推派方式是由工會自主決定，政府並未有所規定，因此產生許多國營事業工會連推派辦法的產生都出現嚴重的糾紛，例如：中華電信工會於2001年五月底，為了討論勞工董事選舉辦法雙方人馬大打出手、而台電工會也鬧出勞工董事的雙胞案，雙方各自宣稱其所推選的勞工董事才有代表性。這種爭議事件，凸顯了「勞工董事」的權力是相當大的，所以成為工會各派人馬爭奪的對象，這也將考驗「勞工董事」與「工會」之間，未來是競爭？還是合作互補的關係？

3.行政機關技工工友陸續成立工會

        行政機關的技工、工友於1998年納入勞基法保障之後，由於其勞動條件受到變更，造成其危機意識的高漲，因此由財政部關稅局高雄關當中的技工工友首先成立「高雄市關稅局技工工友產業工會」之後，由各縣市政府各局處當中的技工工友為基礎所組成的各縣市環保局、交通局產業工會等也陸續在高雄市、台北市、台北縣成立。台中市更在2001年2月成立了「台中市府員工產業工會」，高雄市則在2002年4月成立了「高雄市公務機關產業工會聯合會」。

         但這一波由地方政府帶動其所屬單位之技工工友等非公務人員成立工會的潮流背後，事實上，帶有濃厚的地方政府首長為收編市府員工政治統合的意涵，其工會是否能發揮協商談判的功能，相當值得觀察。另外，各級公立中小學、大學以及行政院所屬中央部會當中也掀起一波組織工會的風潮，但由於許多行政機關或學校的技工工友人數不足三十人，因此籌組初期相當困難，即使成立由於人數不多，資源不足，難以發揮作用。但是在「台北市中小學技工工友產業工會」、「中華民國技工工友工會」分別於2001年以及2002年成立之後，初期以各單一學校或行政機關為單位的技工工友工會，將完成階段性任務，技工工友各自行成集團分別對其雇主（教育部或行政院人事行政局），進行協商談判的態勢將日益明確。

4.工會理事長直選，突破法令規範

        在2001年的11月底，全台灣規模最大「產業工會」的中鋼公司產業工會，由會員直選的方式選出新任理事長，現任理事長吳清賓以得票數超過八千多名會員半數當選連任，成為台灣有史以來第一位由會員直選產生的工會理事長。由於現行工會法當中規範，工會理事長必須由會員代表選出理事，再經由理事選出常務理事，然後在產生理事長，因此這種直接由會員直選的方式，明顯違法工會法的規定。但是高雄市勞工局依然承認中鋼工會此次選舉的合法性，但是在經過中鋼工會當中落選的一方，提出法律訴訟之後，地方法院判決該次選舉無效，目前該案仍在上訴中。由此可看出，台灣工會的自主發展，已經脫離現行工會法的規定，這告訴我們，現行工會法該是徹底檢討的時候了。

5.「勞動三法」修正，工會發展新氣象

        攸關百萬勞工談判及結盟實力的工會法、勞資爭議處理法、團體協約法等「勞動三法」修正案，終於初步完成定稿。該修正案當中明訂未來工會若取得罷工權利，罷工前也必須通知雇主。除軍公教之外，草案中新增電力、自來水、航管、醫療事業勞工沒有罷工權。電信、大眾運輸、公共衛生、石油煉製及燃氣事業勞工雖有罷工權，但有六十天的「冷卻期」。另外刪除禁止軍公教人員組工會的條文，未來所有受僱者，如教師、軍火工業勞工及公務員如未受相關法令限制，都有權組織工會。 而降低籌組工會的門檻，由現行的三十人以上，調降為十人以上，有利中小企業勞工成立工會；團體協約法修正案新增團體協約之協商與簽訂專章，強調勞資雙方應本誠信原則，雇主不得拒絕與工會進行團體協商，否則將視為不當勞動行為。而對於不當勞動行為則由具有準司法效力的「裁決委員會」來進行規範，另外對於不當勞動行為的樣態，則有更周延的保障。另外在工會的聯合部分，則做了大幅度的放寬，過去「單一」聯合組織，並由政府規定何種產職業可以聯合的方式，將徹底打破，修正草案當中將讓產業、職業或是企業工會都可以自由地聯合，並且不限單一的「多元」的發展。而修正草案當中也對於工會內部事務由過去的介入規範，更改為以「工會自主」為原則。

四、台灣未來工會發展的展望

        長久以來，台灣的工會發展即具有相當濃厚的政治色彩，過去國民黨政府以扶持並加以控制的方式，來掌握台灣工會組織，而在台灣解嚴之後，隨著國民黨威權體制的瓦解，社會力也迸發出來，因此一股自主工會的運動，就從國民黨控制最嚴格的國營事業工會以及總工會開始進行反撲，其最後具體的結果就是「全國產業總工會」的成立，並在2000年五月民進黨獲得政權後，承認其合法性與正當性當中，完成自主工會發展的歷史性階段性任務。

        全國產業總工會的成立，相當程度代表了台灣工會發展有了自主性的政治地位，工會在政治上不再是受統治者擺佈控制的橡皮圖章，也不再是政黨的選舉動員工具之一。但是在面對台灣加入世界貿易組織WTO，資本的外移，失業率的高漲，等外在經濟因素的嚴峻考驗之下，台灣未來工會的發展，勢必必須從「經濟」的面向重新開展新局。

         以過去台灣集體勞資關係來看，勞工都是將箭頭指向「政府」而非「雇主」，連追討雇主積欠的工資都是尋求政府出面解決，這部分也突顯了台灣的政府在落實勞動基準法的貫徹方面，欠缺有效的手段，使得勞工必須向國家施壓要求雇主守法。台灣的工會發展在政治上已經有所突破，但是在經濟面向上卻財剛剛要起步，也就是說，真正以產業別來發展的工會，與該產業的雇主進行勞動條件談判的勞資關係財剛剛露出曙光。例如以公營銀行工會為主的銀行員全國聯合會、航空業全國聯合會以及空服員職業工會的陸續成立，都是台灣未來邁向實質經濟面集體協商的開始。

        而這個空間已經在勞動三法的修正草案當中出現，不過就在台灣的工會即將邁入此經濟性集體協商之際，台灣的產業結構在最近幾年又面臨大幅度的轉型，傳統製造業的外移，服務業急速發展，但是服務業勞工零散化以及非典型僱用型態的盛行，都將衝擊到台灣工會發展新幼苗的成長。另外由於工會聯合組織的開放，特別是對於全國層級或是地方縣市層級的總工會衝擊相當大，過去該聯合組織由於一直受到政府資源的補助，因此在開放多元化之後，造成在工會選舉當中失利的一方，及另組一聯合組織，亦即成立另一個政治山頭，例如全國性工會突然增加為六個，但是基層工會持續減少的怪現象。這種開放後的多元，到底是另一個整合的前階段，還是持續分裂的開始？值得進一步探討。

        簡言之，如果台灣的工會聯合組織依然停留在地區層級工會的發展，著力於搶奪政治資源上，那麼未來台灣的工會聯合組織恐怕將會持續分裂，以爭取各自的政治資源。但是如果是朝向經濟性的產業或職業層級聯合組織上發展，那麼其在面對雇主時，是必要聯合更多的勞工才會更有實力與其協商，如此一來，工會的發展才有可能更加壯大與團結。台灣的工會發展在工業化興起的時代，並沒有伴隨著形成工會集體談判的力量，另一方面卻緊緊地受到政治的統合，此時束縛工會的法令即將鬆綁，卻必須面對嚴酷的經濟衰退以及新興的僱用型態。台灣工會的現在正走在歷史的十字路口，特別是在如果勞動三法通過之後，到底會是台灣工會新生的契機？還是混亂的開始？且讓我們拭目以待。