南洲山房----張烽益筆耕部落格

 壹、前言
 
台灣自1984年制定勞動基準法以來，台灣勞工的基本工資就受到國家法令的保障，勞資雙方所議定的工資，不得低於國家所制定的基本工資。因此，勞基法所明定的基本工資，是具有最低工資的意涵。其實在勞基法還沒實施之前，國民政府在1930年2月20日就批准ILO的《1928年創設釐定最低工資機構公約》，接著在1936年12月23日公布《最低工資法》，規定成年工資以維持其本身以及提供無工作能力親屬二人之必要生活為準，此項標準甚高，對於資方的資本累積相當不利，其「不利於威權體制採取讓資方在勞工薪資與廠商利潤分配過程中，處於較優勢地位的政策」(註一)，所以在國民政府遷台後一直沒有實施，並且在1986年，因應勞基法的實施而廢止了最低工資法。因此為了有所區別，勞基法當中就以基本工資稱之，但是其功能與其他國家的最低工資具有類似的功能，但是其內涵卻又截然不同。
 
基本工資的制定一直以經濟成長率、勞動生產力、物價指數等相關經濟發展指標來做為調整公式依據，是一種與經濟成長連動的模式，這在台灣經濟快速成長的年代，並不構成問題。但是隨著2002年起，政府積極開放產業到中國投資，導致台灣本國投資不足，經濟成長趨緩，產業型態大幅改變，台灣接單、中國生產、出口美國的三角貿易盛行，GDP的成長並未能實質帶動增加勞工薪資所得(註二)。在失業率逐漸上升、房價高漲、貧富差距擴大，勞工的市場工資一直沒有成長，還被物價上漲所吞噬，導致平均實質薪資倒退十六年前水準。


 因此，台灣過去長久以來依賴創造出口產值帶動GDP成長，進而拉高薪資成長的經濟發展模式已經改變，為因應新的經濟情勢，勞工團體逐漸呼籲基本工資必須揚棄過去依循經濟成長指標，改變成能夠維持勞工家庭的生活費支出的調整走向。由於台灣市場工資的「22K化」，面對資方全球化資本外移的籌碼，勞工對資方毫無工資的議價能力。再加上歐美國家所盛行的透過工會與資方團體，針對勞動條件進行談判的集體協商模式，也因台灣特有的工會體制(註三)，造成台灣工會集體談判的能量長期積弱不陣，團體協約數量稀少，團體協約涵蓋率遠低於歐美國家，勞動條件無法以勞資之間的談判來提升。因此，由國家直接介入制定基本工資，乃變成重要的提升基層勞工薪資的重要手段。
 
由此可見，台灣在資本外移與架構全球化的的加工出口生產體系當中，必須以低薪並且彈性化生產之下，以因應市場競爭壓力，基本工資的角色已經轉變，整個低薪化的經濟大趨勢，使得市場工資逐漸與基本工資拉平，這是台灣低薪化的悲劇困境。
 
因此，基本工資的功能與角色，從分享經濟成長果實到維生勞工家庭生活費用開支，已經勢在必行，這是勞基法實施三十周年之際，在工資政策上所必須面對的巨大挑戰。
 
貳、國家統合主義下的工資政策
 
統合主義(corporatism)是指，國家為了處理特定的社會或經濟問題，邀請利益對立的主要社會團體，在共有的價值基礎上，尋找各方都能接受的底線，並且研擬相關的合作政策(註四)。因此，統合主義包含了兩個功能: 1.社會團體以貫徹自己成員利益的立場，去影響、形成、參與政治，達到利益團體的私利目標。2.透過這樣的影響、形成與參與，社會團體遂便成國家政治的一部份，達到整合、協調、相當程度的抑制社會團體主張的體制化目標(註五)。 
 
統合主義又可從，發動主體分為，國家統合主義與社會統合主義，一般認為台灣的勞資關係是一種以國家為主導國家統合主義，甚至是一種排斥型的國家統合主義(註六)。也就是，以國家的政策協調，納入特定勞資團體，甚至排除其他不符合國家利益的團體。而台灣基本工資的審議過程，可說是上述國家統合主義的體現。
 
基本工資的制定，由勞動部(由於原勞委會於2014年正式升格為勞動部，為行文方便，本文以下均稱為勞動部)制定，但是為了營造社會共識，因此挑選符合國家利益的勞資團體，參與儀式般的形式上審議，但其依據「基本工資審議辦法」的規定，必須設立「基本工資審議委員會」，該委員會的代表由勞工團體、資方團體、學者專家與政府代表所組成，但這些團體代表並非由該團體自行推派，而是由勞動部直接指定，勞動部不止指定特定團體，還直接指定點名某團體的某位代表，直接聘任該名代表擔任委員，這等於架空勞工團體的自主推選空間。
 
一、基本工資審議委員會，勞資政三方共治的假象
 
原來的基本工資審議委員會，由委員十七人至二十三人組成，委員任期二年。其中，行政院勞工委員會代表一人、經濟部代表一人、財政部代表一人、行政院經濟建設委員會代表一人、行政院主計處代表一人、直轄市或縣 (市) 政府代表二人、經濟部加工出口區管理處代表一人、勞方代表四人、資方代表四人、專家學者一人至七人。也就是說，勞資政學的比例為4:4:8:7。
 
但是到了2010年8月31日，勞動部修正「基本工資審議辦法」，大幅調整了審議委員會代表的比例。審查委員總人數修改為二十一人，各單位代表分別是，行政院勞工委員會代表一人、經濟部代表一人、行政院經濟建設委員會代表一人、勞方代表七人、資方代表七人、專家學者四人。也就是說，勞資政學的比例為7:7:3:4。政府代表比例大幅降低，勞動部主動有意識地降低過去政府的角色，從「決定角色」淡化為「輔導協助」(註七)。
 
表面上看起來，經過2010年的修正之後，政府代表比例下降，國家退位，勞資政三方共治的形式儼然浮現，但實際上國家統合主義的模式沒有改變，政府依然擁有絕對主導權。首先，委員挑選由國家指定，勞資代表委員人數雖增加，不過，國家挑選勞資雙方的審議委員時，有絕對的主導性，國家並非挑選團體後，再由該團體自行推薦委員人選，而是由勞動部直接指定人選，因此該團體毫無自主性可言。更何況目前全國性的工會有十多個，很多總工會常淪為空殼的聯誼性俱樂部，毫無組織之擴展的能量，大部分經費依賴政府補助，因此，政府以選擇扶持的特定工會幹部的方式來為政策背書，並號稱勞資政三方共治，這實是一大諷刺。
 
二、臨時性「一日委員會」，製造社會對立
 
基本工資審議委員會是一個臨時運作的「一日委員會」，每年只有開會一天，獲聘擔任的審查委員，也常於一周前才臨時接獲開會通知，到達委員會會場後，就只能立場表達之後，接受或不接受勞動部提出的方案，幾乎毫無討論空間，因為這些委員毫無客觀資料可以依循評估。
 
由於，目前勞動部對於基本工資審查委員會沒有配置任何慕僚作業能量，該委員會連常態收集資料的能力都闕如，更遑論主動評估研究以提供委員會參考。因此，委員會審查當天，出席委員事先毫無客觀調查資料輔佐判斷評估之下，必須決定基本工資調整數額，就造成基本工資審議委員在媒體注目的情形之下，只能當場以全有或全無的立場表達方式，造成更大社會對立。最後，也只能依照官方版本通過，結束一場荒謬的鬧劇。
 
基本工資的審議是勞動部依據勞基法的法定責任，審議委員會明明都是依照官方主導的方案，但勞動部卻以一個臨時拼湊的審議委員會，塑造虛假的社會共識來為其政治決斷背書，完全逃避應有之政治責任。根據勞動部的統計，基本工資的調整，影響到186.7萬名月薪與44.9萬名時薪勞工的薪資調整，但這每一年定期檢討一次，影響超過兩百萬勞工實質薪資調整的重大政策，卻是如此輕率，實令人難以想像，有很大的改革空間。
 
三、香港「最低工資委員會」的運作
 
基本工資審議委員會，連續在2012與2013年兩次自行設定的調整門檻，但都被自己推翻，這種兒戲般的政治信用，毫無制度規則可循，實在不應該是台灣基本工資調整的正途。而且以官方直接指定勞資雙方團體委員來塑造虛假的社會共識，並以「一日委員會」匆促決定基本工資調整幅度。單單就這個基本工資調整機制而言，比起在以2011年才首度由政府制定最低工資的香港為例，其最低工資的調整機制，都比台灣目前既有的調整機制週延，值得參考。
 
香港在2011年公布最低工資為時薪港幣28元後，由兩年一任12位勞資政學等各界代表組成的「最低工資委員會」。該委員會並設置秘書一人，由勞動處負責法定最低工資的首席勞工事務主任擔任，並設有秘書處，由勞工處與財政司的公務員支援，目前主席為資深律師翟紹唐。香港「最低工資委員會」在委員的兩年任期內，做了兩次公眾諮詢，每次都進行十八次會面座談，兩次都約有110個工商與勞工團體參加，並與英國低薪委員會交流，委員會每三個月就定期召開會議。委員會在2012年10月，完成了188頁的報告書(註八)，送交給香港政府，香港政府在2013年5月接受該報告書的建議，將最低工資調整為每小時30元。
 
香港的最低工資委員會，由政府單位支援提供充足的慕僚作業，委員會在兩年任期期間，大量地聽取社會團體意見，最後做成相當份量的報告書，提報建議給政府，由政府負擔最後調整的政治責任。姑且不論，香港最低工資是否足夠讓勞工維持生活尊嚴，但是其最低工資委員會的運作方式，讓勞資雙方代表與學者專家，透過定期的會議當中交換意見，並密集訪談與聽取各社會團體意見，再加上行政幕僚所提供的客觀調查報告與統計資料，作成調整幅度方案，交由政府做最後的定奪。由此可見，從2011年才開始的香港最低工資調整模式，比台灣目前既有的機制嚴謹周延，更能透過這個最低工資調整機制，成為追求社會共識的平台，而不是像台灣反而成為社會衝突的火藥庫。
 
參、工作型態與產業轉型下的基本工資
 
台灣長期以來，就一直認為勞工的工資要提高，一定是先追求經濟成長，特別是台灣自1960年代以來，所奉行的加工出口導向來帶動經濟成長的發展模式，對外貿易開放，讓台灣貧困農民大量轉變成產業勞工，實質薪資確實增加。但這種篩落 (tricle-down) 理論，已經隨著台灣步入資本與技術豐沛，但勞動力與土地相對缺乏的已開發國家，不再適用。台灣從1990年代開始，中國對台灣逐漸取代美國成為最大貿易國，中國低廉的勞動力與土地，讓兩岸的貿易往來越密切，雖然出口更旺盛，GDP越成長，卻反而加劇台灣貧富差距擴大，薪資更加停滯(註九)。也就是說，以大量出口拉高經濟成長，進而提高GDP，並帶動薪資成長的時代已經過去。
 
一、服務業勞工大幅增加，改變推動計算公式
 
依據「基本工資審議辦法」第4條的規定，基本工資審議委員會應依據：國家經濟發展狀況、躉售物價指數、消費者物價指數、國民所得與平均每人所得、各業勞動生產力及就業狀況、各業勞工工資、家庭收支調查統計等7項指標，進行研議。因此，勞動部也依照此原則，制定了基本工資調整公式。
 
由於勞基法自1984年公佈實施時，並沒有將服務業納入適用範圍，因此初期的基本工資調整計算公式為：現行基本工資乘〔1＋（消費者物價上升率＋1/2工業部門勞動生產力上升率）〕。主要採計工業部門的生產力上升率來作為基本工資調整的主要依據，但是這個公式因為台灣產業的轉型，在1995年服務業從業人口首度超過全國就業人數的50%，而服務業受雇勞工也在1998年起陸續納入勞基法的適用，因此基本工資的計算公式也調整為:現行基本工資乘〔1＋（消費者物價上升率＋1/2GDP成長率）〕。轉變成以整體的GDP成長率來作為調整依據。
 
因此，從上述的計算公式可看出，基本工資的調整，首先必須抵銷掉消費者物價上漲率之後，然後再以分享經濟成長的果實的概念，將GDP成長率的一半分享給勞工，代表勞工對經濟成長的貢獻。雖然有上述計算公式，但是近年來基本工資審議委員會最後都以「專業調整」的主觀判斷，將調整幅度再打折，讓計算公式名存實亡。
 
二、部分工時者增加下的時薪調整演變
 
根據主計處的「人力運用調查」顯示，每周工時在35小時以下的部分工時者人數在2005年才5.7萬人，但是到了2007年急遽上升為36.7萬人，到了2013年已經成長到40萬人。
 
原本勞基法的基本工資是採取公布月薪為主，然後再轉換成時薪的方式計算，在2007年7月以前，都是採取基本月薪除以30天再除以8小時的計算方式，因此當時基本工資是15840元，時薪則是66元。但這種計算方式，隨著台灣採取時薪計算的部分工時者人數快數增加之故，開始有勞工團體質疑如此計算方式，並未包含「假日工資」，將使部分工時者必須一個月連續工作三十天才能領取基本工資。因此，如把假日工資(包括國定假日、例假與年假等有給假)計算進去，以當時基本工資是15840元換算，時薪應該是95元。
 
三、2007年「總年薪除以年總工時2192小時」的月薪換算時薪計算公式
 
勞動部為了回應龐大打工族的壓力，在2007 年7月的基本工資調整案中，首度修正了基本工資月薪轉換成時薪的計算公式。從原本的月薪直接除以240小時，更改為年總工時(365*8小時)扣除例假日52天+隔周休26天+隔周休半天13天(91*8小時)=2192小時。然後再以宣布調整的基本月薪17280元*12個月的年總薪資除以2192小時，得出時薪94.5元，四捨五入為95元，如此來回應勞工團體的要求。
 
勞動部在2007年調整基本工資為17280元後，一直要到2011年1月才再度調整基本工資為月薪17880元，至於時薪的換算也沿用上述基本工資「總年薪除以年總工時2192小時」的計算公式，將時薪調整為98元。事隔一年，2012年1月起，基本工資月薪調高到18780元，時薪也是依循此調整公式提高到103元。
 
上述這個「總年薪除以年總工時2192小時」的計算公式，從2007年沿用到2012年之間的三次調整，把時薪配合月薪的調整從95元提高到103元。而這個連動到了2013年的基本工資調整就脫離了。
 
四、2013年月薪連動時薪計算公式廢止，時薪、月薪分段調整
 
2011年底總統大選方熾之時，馬英九總統在公視所舉辦的公開辯論會當中，為了拉攏青年族群選票，馬總統甚至以第一夫人周美青為例，指周美青在美國求學時就是在餐廳負責帶位工作，因此他「深知打工的辛苦，更要幫打工族加薪」，
公開宣示「明年（即102年）基本工資時薪將調高到115元，之後逐年提高」。
 
因此，當馬英九總統連任之後，就在2012年8月所召開的基本工資審議委員會當中，為了達到總統競選連任的政治承諾，如果要將時薪103元增加到115元，必須一次大幅增加12元，因此，勞動部決定分兩階段，先增加6元到時薪109元，然後承諾隔一年再增加到115元，以兩階段漸進的方式達成馬總統的承諾，並以此降低企業衝擊。
 
但為了達成馬總統的政治承諾，勞動部推翻了過去三次調整所使用「總年薪除以年總工時2192小時」的月薪推算時薪計算公式。2012年8月所舉行的基本工資審議委員會決議從2013年月薪部分，參考去年（2011）消費者物價指數（CPI）增長1.42%，由18,780元調整為19,047元(但前提是「經濟成長連續二季超過3％或失業率低於4％」)，時薪部分，則採分階段調漲，2013年1月立即調整至109元，2014年再調整至115元。
 
總而言之，時薪基本工資的調整，從2007年從原有的66元大幅提高到95元之後，每一次的調整幅度都比月薪高，到2015年7月已經確定調整到120元。當部分工時人口從2007年起急遽增加，另外，更有一股「時薪工作者工時全職化」(註十)的趨勢也正在醞釀當中，這可以從超商應徵時薪工作者，但工時卻都是每日工作八小時，月休6天，與全職工作者無異的工作時間。這種部分工時者增加，且侵蝕取代月薪正職工作機會的趨勢，也讓時薪工作者更加依賴與重視基本工資的調整，時薪的持續調整，也正是對台灣青年非典型僱用所引發的工作貧窮現象的回應。
 
五、自訂門檻:「經濟成長連續二季超過3％或失業率低於4％」，破功
 
比較基本工資時薪與月薪的調整，顯然政府對於月薪的調整相對保守，這主要是，台灣以出口導向的電子業，在面對中國與東南亞各國的競爭之下的低毛利率，讓大量使用低薪本勞與外勞的電子業對於基本工資的調整相當敏感，這也說明，台灣產業發展，依舊仰賴低成本來生存的困境。因此，每次基本工資調整，政府都承受了資方團體的壓力與產業出走的威脅。
 
因此，在2012年第三季，行政院院會決定，從2013年1月調整基本工資時薪到109元，但是月薪卻必須「經濟成長連續二季超過3％或失業率低於4％」方可提高為19047元，希望以經濟成長果實分享的概念，有經濟成長勞工才能加薪，這種篩落 (tricle-down) 理論的角度，來壓抑基本工資的成長。這是台灣有史以來基本工資時薪與月薪分離調整，並且首度對基本工資的調整設定一個門檻標準。
 
不過這個門檻，隨著新任院長江宜樺在2013年2月就任而破功。2013年3月，當時在立法院接受立委備詢的江宜樺院長，因為主計處推估第一季經濟成長率可以達到3%，再加上2012年最後一季也超過3%，如此一來就是連續兩季達到3%，達到必須調整月薪的門檻。因此江院長就宣稱，將從4月起調整基本工資月薪。雖然後來主計處推估失敗，在4月份宣布第一季經濟成長率沒有達到3%，但是由於江宜樺院長已經在立法院宣稱要調整， 因此基本工資月薪，還是追溯自2013年4月起調整到19047元，這宣告政府首度自訂的基本工資月薪調整門檻，卻被自己推翻。
 
六、自訂門檻:「消費者物價指數上漲達3％」，再度破功
 
到了2013年八月，基本工資審議委員會決議，基本工資將從2014年1月起，時薪調為115元，同年7月將月薪調整為19273元。不過，基本工資審議委員會卻又自行運作決議:「消費者物價指數(CPI)上漲達3％」才召開審議委員會的第二次新門檻。不過，這個企圖控制基本工資調整的門檻，在2014年8月又再度破功。
 
由於2014年上半年CPI才上漲1.21%，但是食物類物價卻上漲了3.75%，這對於外食的上班族影響尤其大。因此，行政院江宜樺院長在權衡龐大的社會與論的壓力之下，在8月15日宣布勞動部的基本工資審議委員會應立即召開。勞動部接受到這個從上而下的指導命令之後，匆促發函給基本工資審議委員會的各方委員，決定在8月25日召開會議。但是當天，資方代表集體缺席抗議，勞動部擇期再開，決定29日再度開會。29日在勞動部確認可掌握的出席委員人數可以過半之後，由一周前才甫接任勞動部長的陳雄文宣布，在考量經濟成長與物價上漲之後，基本工資決定自2015年7月起，調漲幅度約3.81%，時薪120元，月薪20008元。以消費者物價指數的上漲來壓抑基本工資調漲的企圖，還是不敵整體政治經濟局勢的衡量，而再度破功。
 
肆、基本工資脫鉤的爭議
 
凡是在台灣受僱於勞基法適用產業的本國及與外國籍勞工，一律受到受勞基法的保障，自然也適用勞基法公告的基本工資保障。截至2014年8月底為止，外籍勞工總數達52.7萬人，其中產業外勞31.2萬人、社福外勞21.5萬人。社福外勞當中除了少部分受僱於養護機構之外，大部分社福外勞都排除在勞基法的適用。因此，所謂「脫鉤」是指這31.2萬人的產業外勞。
 
一、「脫鉤」闖關「自由貿易港區設置條例」
 
雖然，有部分資方團體與政黨要求外本勞得基本工資脫鉤，但是此一攸關國際人權的敏感議題，始終沒有進入法案審查。但是到了2003年行政院版的「自由貿易港區設置條例」，在立法院進行審查時，一開始並沒有外勞提高到40%的條文，行政院版沒有，委員會審查時也沒有，但是一直到朝野協商階段時，由台灣團結聯盟的立委黃宗源提出:「外勞放寬到40%」、「外勞與本勞基本工資脫鉤」的兩個條文，但最後只三讀通過提高外勞比率到40%的規定。
 
推動「本外勞基本工資脫鉤」的聲浪，主要是由台商團體所發動，嚴格來說，是想回台投資的台商團體在推動，然後在加上台灣使用產業外勞的雇主團體的推波助燃。由於，「本外勞基本工資脫鉤」涉及整體的產業發展策略以及違反國際人權所可能引發的貿易制裁，因此，不管是民進黨或國民黨執政時，都不敢鬆口。
 
因此，前述2003年「自由貿易港區」的設立之初，並無「脫鉤」之相關提案，但是資方團體與台商團體認為先以特定的自貿港區內開始辦理，衝擊面比較小，來說服輿論，但是最後還是未能通過，當時是民進黨執政時期。
 
二、ECFA下的「脫鉤」引發勞委會主委辭職風暴
 
到了2010年6月，台灣與中國簽訂「海峽兩岸經濟合作協議」(ECFA)之後，在2010年9月所召開得基本工資審議委員會，有工商團團體代表指出「基本工資目前未與外勞脫勾 _MT_SEPRATOR_